Caminhos e descaminhos do licenciamento ambiental no Brasil

Seminário do GVces traz resultados e aprendizados do projeto “Indicadores de Belo Monte” para refletir sobre os desafios do licenciamento ambiental e o legado das grandes obras de infraestrutura para o desenvolvimento local no país 04/10/2016
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Mario Monzoni, coordenador-geral do GVces, durante o seminário sobre licenciamento ambiental
Local Salão Nobre da FGV-EAESP, São Paulo/SP
Data: 23 de setembro de 2016 Projeto: Indicadores de Belo Monte Participantes: Público em geral Debatedores: Cristina Catunda (IFC), Flávia Scabin (FGV DIREITO SP), Francisco Costa (UFPA),
Grancida Magalhães (Fórum de Defesa de Altamira/PA), Marconio Paiva (Prefeitura Municipal de Vitória do Xingu/PA),
e Nildo Silva (consultor e ex-diretor de licenciamento do Ibama/MMA)
Mediação e apresentação: Daniela Gomes, Mario Monzoni e Marcos Dal Fabbro (GVces)
Texto: Bruno Toledo (GVces)
Fotos: Kena Chavez (GVces)

Nos últimos anos, diversos projetos de lei foram apresentados no Congresso Nacional com o objetivo de rever a legislação sobre licenciamento ambiental no Brasil. Um ponto frequente nesses projetos é o entendimento de que, da forma como está hoje, o processo de licenciamento serve como "entrave" ao andamento de obras de infraestrutura estratégicas para o desenvolvimento econômico nacional. Assim, uma preocupação comum deles é tentar "acelerar" esse processo, reduzindo os prazos dos órgãos licenciadores e agilizando a emissão das licenças necessárias para o início e o andamento dessas obras.

Entretanto, a experiência da construção da Usina Hidrelétrica (UHE) de Belo Monte, em Altamira (Pará), é um exemplo de como as coisas não são tão simples na prática no que diz respeito ao licenciamento ambiental. Mesmo nas condições atuais, o processo de licenciamento não foi capaz de garantir o atendimento de diversas necessidades socioambientais das comunidades da região que foram afetadas pela obra. Muitos impactos decorrentes da construção da usina não foram endereçados pelo empreendedor e muitas condicionantes acabaram sendo descumpridas ou cumpridas parcialmente, com prejuízos significativos para a população de Altamira e região.

Tanto a experiência de Belo Monte quanto os projetos de lei para “flexibilização” apontam para a necessidade de repensar o processo de licenciamento ambiental no Brasil. Mas quais são os caminhos que temos para isso? Quais são as lições das experiências recentes de grandes obras de infraestrutura para a reflexão sobre licenciamento? Como garantir um licenciamento que assegure condições básicas de preservação ambiental e promoção do desenvolvimento sustentável local, ao mesmo tempo em que não inviabiliza ou atrapalha o processo de implementação e operação de um grande empreendimento na região da Amazônia?

Motivado por estas questões e inspirado pela experiência vivida entre 2014 e 2015 no contexto do projeto Indicadores de Belo Monte, o Centro de Estudos em Sustentabilidade da FGV-EAESP (GVces) realizou no dia 23 de setembro um seminário para debater os caminhos e os descaminhos da discussão sobre licenciamento ambiental no Brasil para os próximos anos.

No debate sobre licenciamento ambiental, precisamos fugir da polarização. A questão não é ser contra ou a favor de mudanças na lei. O que a gente precisa nesse debate é de perguntas mais qualificadas e, principalmente, compreender melhor tudo isso sob o ponto de vista de quem vive nas regiões que recebem essas grandes obras.

Daniela Gomes, coordenadora do programa Desenvolvimento Local do GVces e gestora do projeto Indicadores de Belo Monte

Licenciamento e Belo Monte: conflitos não resolvidos

O planejamento em Belo Monte foi equivocado. Para mim, ele teria que partir das estruturas existentes na região, do fundamento da realidade, para aí construir elementos estruturantes. A lógica em Belo Monte foi totalmente inversa: a estrutura foi imposta pelo empreendedor sobre a realidade local.

Francisco Costa, professor e pesquisador da Universidade Federal do Pará (UFPA)

Um problema central para o processo de licenciamento é lidar com os desafios e as necessidades humanas e ambientais da localidade que está para receber uma grande obra. As experiências práticas até hoje mostram que a implementação e operação de empreendimentos na região da Amazônia não conseguem considerar estas questões de maneira apropriada, o que gera problemas para as comunidades afetadas e para os empreendedores.

Belo Monte foi mais um exemplo dessa dificuldade prática do processo de licenciamento. Pela magnitude da obra, ela teve um impacto profundo nas dinâmicas econômicas e sociais do seu entorno, e as condicionantes estabelecidas durante o processo de licenciamento ambiental não foram capazes de minimizar os efeitos negativos da usina - ou, em muitos casos, as condicionantes sequer foram atendidas plenamente pelo empreendedor.

Daniela Gomes, coordenadora do programa Desenvolvimento Local do GVces e gestora do projeto Indicadores de Belo Monte, durante o seminário sobre licenciamento ambiental

Por exemplo, uma das condicionantes previstas pela obra de Belo Monte era a construção do sistema de saneamento básico em Altamira. Esta foi uma das principais promessas no contexto da obra, que destacava que Altamira seria a primeira cidade brasileira com cobertura de 100% de saneamento básico. A rede foi construída, mas o empreendedor não fez a conexão das casas, já que isso não estaria contemplado na condicionante. Ou seja, a despeito de ter a rede de esgoto construída, são pouquíssimas as casas de Altamira que estão conectadas a elas.

Outro exemplo é o hospital municipal de Altamira, construído pelo empreendedor também como contrapartida no processo de licenciamento. A obra foi realizada, mas o empreendedor entende que o custeio e a manutenção do hospital deveriam ser de responsabilidade do poder público. Assim, ainda que o hospital esteja construído e equipado há mais de um ano, ele não foi inaugurado e está inoperante até hoje.

O reassentamento das comunidades afetadas pela construção da UHE Belo Monte também foi problemático. A população afirma que o número de residências dos 5 novos bairros construídos pelo empreendedor é insuficiente para atender à todas as famílias deslocadas.   Àquelas reassentadas apontam problemas na infraestrutura das casas, dificuldades para acessar serviços básicos como coleta de lixo, fornecimento regular de água potável, creche, pavimentação de qualidade, além da falta de opções de lazer (como parques e praças).

O resultado disso tudo é um ressentimento bastante acentuado entre as comunidades locais, o poder público e o empreendedor, que resulta em uma relação conflituosa desde o começo das obras.

Para mim, legado é coisa boa. Assim, cheguei à conclusão de que o maior legado de Belo Monte é o aprendizado dos erros. Se nós pegarmos o conhecimento de tudo que foi equivocado e tentar prevenir no futuro, aí sim o que vivemos em Belo Monte valerá a pena.

Gracinda Magalhães, técnica de saúde e representante do Fórum de Defesa de Altamira

O que mudar no licenciamento ambiental?

Não houve capacitação institucional prévia. Não houve injeção de capital humano na gestão pública nos municípios afetados pela obra de Belo Monte. A capacitação realizada foi feita de maneira mecânica, sem consulta aos municípios sobre as aptidões econômicas locais, que não foram aproveitadas. As coisas vieram de cima para baixo.

Marconio Paiva, da Prefeitura Municipal de Vitória do Xingu (PA)

Belo Monte não está sozinho: a implementação de grandes empreendimentos no Brasil é historicamente problemática, a despeito do processo atual de licenciamento ambiental. No entanto, as críticas ao licenciamento atual partem geralmente de duas análises distintas sobre o processo.

Para alguns, o licenciamento como temos hoje atrapalha a implementação do empreendimento, gerando atrasos que resultam depois em prejuízos socioeconômicos para o território e para o Brasil. Assim, é necessário muda-lo para torna-lo mais flexível, agilizando a emissão de licenças e dando mais segurança jurídica para o empreendedor. Já para outros, o licenciamento moderno não dá conta das questões sociais do território, o que prejudica as comunidades locais e reduz o potencial de progresso econômico do entorno do empreendimento. Dessa forma, o licenciamento precisaria mudar para incorporar adequadamente essas questões.

A maior parte dos projetos de lei em discussão no Congresso Nacional olha para o licenciamento ambiental a partir da primeira perspectiva. A questão central deles é a fixação de prazos mais exíguos para a emissão das licenças necessárias para iniciar uma obra e para autorizar a sua operação posterior. O argumento principal é que, com prazos menores, o processo de licenciamento ambiental será mais ágil e eficiente, favorecendo a implementação do empreendimento e a geração de riqueza para a região.

No entanto, os projetos de lei olham pouco para outras questões importantes do licenciamento ambiental. Uma delas é a capacidade dos órgãos técnicos responsáveis pelo licenciamento. Hoje, instituições como o Ibama não conseguem oferecer oportunidades de carreira atraentes para os seus técnicos, o que dificulta bastante a conservação do seu corpo profissional e a continuidade do seu trabalho de fiscalização e acompanhamento.

Palestrantes durante uma das mesas do seminário sobre licenciamento ambiental no Brasil pós-Belo Monte

A falta de capacidade afeta outro ponto importante que os projetos de lei não olham: o monitoramento das condicionantes. Sem infraestrutura básica para que os órgãos públicos responsáveis pelo acompanhamento do atendimento das condicionantes de uma obra, abre-se espaço para disputas e conflitos que acabam judicializando o processo de licenciamento. A judicialização é um problema frequente que gera atrasos na implementação e operação de um empreendimento, além de custos financeiros com questões legais e com prejuízos decorrentes dos atrasos.

Os projetos de lei que defendem a flexibilização do licenciamento afirmam que a simplificação do processo visa exatamente reduzir o espaço para judicialização. No entanto, na medida em que os prazos ficam mais curtos, a tendência é que o processo de licenciamento trabalhe com menos estudos, critérios, parâmetros e participação. Na prática, isso poderia ter o efeito contrário àquele esperado, dando espaço para mais contenciosos e aumentando a insegurança jurídica dos projetos – ou seja, mais judicialização e mais prejuízo.

Em essência, o licenciamento ambiental de grandes obras é desafiador porque ele é sobrecarregado. Por exemplo, em matéria de infraestrutura energética, como o planejamento para geração de eletricidade não leva em consideração questões socioambientais – a despeito de colocar a Amazônia como região estratégica para a segurança energética brasileira – a discussão sobre os impactos ambientais e sociais das usinas hidrelétricas acontece no nível individual dos projetos. Em outras palavras, o setor elétrico hoje elabora seus planos estratégicos baseado em critérios de viabilidade técnica e econômica, e só procura articular esse planejamento com outras políticas setoriais no nível do projeto. O resultado disso é mais judicialização, já que o processo de implementação e operação desses empreendimentos acaba sendo ad hoc, sem atender a uma lógica mais estrutural.

A sobrecarga do licenciamento ambiental também prejudica um ponto importante: a participação social no processo de implementação e operação de um empreendimento. Pouco observada nos projetos de lei em discussão no Congresso, a participação no licenciamento ambiental atual acontece em um estágio tardio - em média, as primeiras audiências públicas acontecem em média 850 dias depois do começo do processo de licenciamento. Nesse período, todas as decisões estratégicas sobre a obra e o empreendimento já foram tomadas, o que reduz significativamente a relevância da participação dos cidadãos afetados. Novamente, o resultado disso é mais judicialização.

Em suma, o licenciamento ambiental no Brasil precisa mudar, mas limitar-se apenas à questão dos prazos pode não significar mais agilidade e menos judicialização.

Para mudar o licenciamento no Brasil, não basta mudar a regra. É preciso uma estratégia que olhe para todos os aspectos que envolvem o licenciamento. No setor energético, a consideração de questões como preservação ambiental e assentamentos humanos precisa acontecer desde o planejamento estratégico, e não apenas no nível dos projetos em si.

Nilvo Silva, consultor e ex-diretor de licenciamento do Ibama

A legislação tem um alcance pequeno para alterar uma realidade. Sem investir em participação, transparência, capacitação dos órgãos e planejamento, isso não vai acontecer. A gente precisa de um pacote de soluções para o licenciamento ambiental. Esta é a grande lição de Belo Monte.

Flávia Scabin, professora da Escola de Direito de São Paulo da FGV

Sobre os Indicadores de Belo Monte

Realizado pela Fundação Getulio Vargas (FGV), através do GVces, e financiado e supervisionado pela Câmara Técnica de Monitoramento das Condicionantes da UHE Belo Monte (CT-5) do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX), o projeto Indicadores de Belo Monte dedicou-se ao desenvolvimento de uma metodologia para monitorar o cumprimento de um conjunto de condicionantes do licenciamento ambiental da usina, bem como a eficácia de políticas públicas e ações que se relacionam com essas medidas e a efetividade do desenvolvimento da região que recebeu o empreendimento.

O monitoramento se deu olhando para educação, saúde, saneamento básico, deslocamentos compulsórios no meio rural, malária e fiscalização ambiental, além de questões indígenas (saúde, educação e proteção de terras), de regularização fundiária e de comitês de participação social.

Para tanto, a equipe do GVces atuou em Altamira durante 15 meses, entre 2014 e 2015, reunindo representantes dos atores envolvidos para construir matrizes temáticas de indicadores e para coletar dados.

No primeiro semestre de 2016, o GVces publicou o relatório final do projeto, que sistematizou o trabalho desenvolvido e seus aprendizados.

A íntegra do seminário, que foi transmitido pela internet através do canal do GVces no Youtube, pode ser acessada aqui.